Suelos urbanos a efectos catastrales

Aunque la Sentencia es de hace un año y suficientemente conocida, quiero recogerla aquí, como otras veces, para tenerla a mano junto con otras resoluciones relevantes.

En la Sentencia nº 2159/2014, de 24 de mayo, Rec. 2362/2013, Ponente Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, el Tribunal Supremo dejó clara la distinción entre suelos urbanos y suelos rústicos a los efectos de la Ley del Catastro y su valoración catastral, con la importante incidencia que tal determinación tiene en la base imponible de impuestos como el que grava los Bienes Inmuebles (IBI) y otros.

El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó una Sentencia que, en opinión del Abogado del Estado, era gravemente dañosa para el interés general, por lo que interpuso el Recurso de Casación en interés de ley que resolvió la STS que comentamos.

En síntesis muy sintética, el Abogado del Estado entendía que todo el suelo urbano y urbanizable, conforme al planeamiento municipal de cada localidad, se integraba en el concepto de suelo urbano catastral, mientras que el TSJ de Extremadura había interpretado que sólo podría incluirse en dicho concepto, aparte del suelo propiamente urbano, el urbanizable dotado de ordenación urbanística de desarrollo, es decir, preparado ya para ser ejecutado, y no el suelo urbanizable que el planeamiento dejara meramente delimitado pero posponiendo su desarrollo para un momento posterior.

Se trata de la interpretación del artículo 7.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, puesto en relación con las diversas clasificaciones y situaciones de suelo que se contemplan en la variadísima legislación urbanística de las comunidades autónomas.

Art. 7.2.b) TRLCI: «Se entiende por suelo de naturaleza urbana: b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.»

Para Extremadura, su TSJ lo había expuesto con meridiana claridad (la fundamentación suficiente para comprender su argumento completo se contiene en la propia STS):

«Pues bien, a juicio de la Sala, una interpretación lógica y sistemática del artículo 7.2 del Real Decreto Legislativo 1/2004 lleva a la conclusión de que sólo pueden considerarse bienes "urbanos", a efectos catastrales, los inmuebles considerados por el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la previa aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada. (...)

No es "urbano" el resto del suelo urbanizable, por exigir para su desarrollo un Plan Parcial o un Programa de Ejecución y, por tanto, no puede considerarse sectorizado o delimitado».

Para dar una respuesta común para todo el territorio nacional, el TS se enfrenta a la amplia variedad de terminología urbanística autonómica:

«Pues bien, después de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, (...) hay que reconocer que las leyes autonómicas designan los terrenos urbanizables con denominaciones diversas.

En efecto, algunas leyes autonómicas distinguen entre suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado; otras entre suelo urbanizable delimitado y suelo urbanizable no delimitado; otras entre suelo urbanizable priorizado y suelo urbanizable no priorizado; otras en fin, entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado.

Incluso, dentro del suelo urbanizable sectorizado, esto es, aquél que el plan general destina a ser urbanizado para completar o expandir el núcleo correspondiente estableciendo la delimitación de sectores, existen normativas que clasifican dicho suelo en suelo sectorizado ordenado y no ordenado, siendo el suelo sectorizado ordenado aquel suelo para el que el plan general establece directamente su ordenación pormenorizada de forma que se pueda proceder a su ejecución sin tramites de ordenación ulterior constituyendo el suelo urbanizable sectorizado no ordenado aquellos terrenos que el plan general considera susceptibles de urbanización, previa su ordenación pormenorizada mediante el correspondiente plan, en las condiciones y los términos establecidos por el plan general .»

Y, por fin, consigue destilar una definición común, rechazando los argumentos del Abogado del Estado y ratificando la opinión del TSJ de Extremadura:

«SEXTO.- Ante esta realidad, hay que interpretar que el legislador estatal , en el artículo 7.2.b) controvertido ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que con independencia de la concreta terminología urbanística pueda englobar a esta clase de inmuebles.

Ahora bien, no cabe sostener, como mantiene el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo.

Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico.

Si no se aceptara esta interpretación, perdería de sentido el último inciso del precepto, cuando dice que "los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo", porque este momento no puede ser el momento de sectorización o delimitación del terreno urbanizable, si éste se disocia del momento de aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo».

Para la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es donde ejerzo, eso significa que queda fuera del concepto de suelo urbano catastral todo el suelo urbanizable no sectorizado y el sectorizado pendiente de ordenación pormenorizada hasta que se apruebe su Plan Parcial.

O dicho al contrario, es suelo de naturaleza urbana a efectos catastrales todo el suelo urbano, el suelo urbanizable sectorizado para el que el planeamiento municipal establezca además la ordenación pormenorizada y el resto del suelo urbanizable sectorizado sólo a partir de la aprobación del Plan Parcial.

Pero la definición del TS es suficientemente expresiva como para aplicarla sin problema en cada comunidad autónoma. Por una vez.